Cofradía de Celeiro | VI Jornadas Técnicas de Difusión del Sector Pesquero

Las Jornadas de Difusión del Sector Pesquero que organiza la Cofradía de Pescadores de Celeiro llegan a su sexta edición, con una andadura consolidada entre los más importantes foros del sector. Confiamos en que este simposio constituya un punto de referencia obligado para el sector en temas de puntual interés (inspección, mercados y comercializzación, PCP, economía pesquera, legislación, sistemas de gestión de recursos, ... etc)

El sector pesquero está en constante cambio, y todos somos conscientes de los numerosos problemas y amenazas que se ciernen sobre este estratégico sector de la economía gallega. Este foro pesquero se promueve bajo el lema del ejercicio de una pesca responsable, como una actividad que fomenta el debate, el intercambio y la reflexión, a fin de acercar las distintas administraciones al administrado.

ORGANIZAN

Cofradía de Pescadores de Celeiro
Federación Nacional de Cofradías de Pescadores

COLABORAN Y PATROCINAN

Secretaría General de Pesca Marítima - MAPA

Consellería de Pesca, Marisqueo e Acuicultura - Xunta de Galicia

Secretaría General de Pesca Marítima - MAPA
Consellería de Pesca, Marisqueo e Acuicultura (Xunta de Galicia)
Excma. Diputación Provincial de Lugo
Puerto de Celeiro, S.A.
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RETROSPECTIVA

PROGRAMA Y PONENCIAS

ANEXO FOTOGRÁFICO

"PRESENTE Y FUTURO DE LA REGULACION PESQUERA EN GALICIA"
Manuel Varela Lafuente Departamento de Economía Aplicada Universidad de Vigo.
I. LOS CAMBIOS SIGNIFICATIVOS EN EL CONTEXTO PESQUERO INTERNACIONAL. En los últimos 25 años se han producido cambios muy significativos en el escenario pesquero internacional, algunos todavía recientes como las largas y frustantes negociaciones con Marruecos, los apresamientos de barcos en diferentes escenarios, la complicada revisión de la política comunitaria en materia de pesca, las barreras a la entrada en diferentes caladeros, además de otros de menor impacto como noticia pero de alcance en las consecuencias. Estos cambios y tendencias son percibidos de distintas maneras por el sector pesquero gallego y se responde con diferentes estrategias, que indican también la dimensión del impacto que ocasionan dichos cambios o acontecimientos. Nos referiremos sucesivamente a los cambios de orden jurídico, a la tecnología, a las tendencias en los mercados internacionales, y, más en particular, a los cambios en el escenario comunitario, todos ellos de especial trascendencia para la pesca española en los momentos actuales. 1. Las condiciones actuales de acceso a los recursos han cambiado notablemente. Ello es debido sobre todo a la redefinición de las jurisdicciones nacionales (con la extensión de las Zonas Económicas Exclusivas a 200 millas), mientras que permanece menos definido el escenario de aguas internacionales (como las áreas de NAFO en el Atlántico Norte o ICCAT en el Atlántico Central), si bien aquí también hay modificaciones e indefiniciones. Así, no han cesado los movimientos de algunos países ribereños para ampliar su zona de exclusividad y alejar a terceros. Además, han aparecido nuevos aspectos a considerar como en el caso de los recursos en grandes profundidades, o los recursos migratorios y transfronterizos (Munro, 1991, Garza et al, 1995). Dejando de lado los impactos iniciales para la flota española tras la expulsión de algunos caladeros, hoy la atención la debemos centrar en el hecho de que los derechos de pesca se han convertido en un arma estratégica para los países con recursos a la hora de negociar y en un elemento esencial a considerar para las empresas pesqueras que quieran acceder a esos recursos (Neher, Arnason y Mollet, 1989). Los países buscan una definición concreta de los derechos que les permita asegurar la mejor situación de sus poblaciones de peces para el futuro y una asignación eficiente que les ofrezca el máximo rendimiento ya sea a través de la explotación directa o bien por la venta de los derechos o las contrapartidas por la cesión de los mismos. Las empresas, por su parte, saben que pueden contabilizar la adquisición de derechos como un coste (tal vez asumido por el sector público) pero pueden tratarla también como una inversión. Saben, en este caso, que ésta será más segura si el derecho de uso del recurso tiene mayor duración y contiene aspectos valorables económicamente como la transferibilidad. En definitiva, cuanta menor incertidumbre más incentivos habrá para tratar los recursos como lo que son (económicamente), un bien de capital. Los principales problemas en este caso serán la determinación de la asignación inicial de los derechos y el control sobre el uso de los mismos (en las cuotas sobre todo) además de los impactos regionales y sociales. Desde la perspectiva de las flotas gallegas, los objetivos a plantearse pueden ser la consecución de acuerdos o la consolidación de derechos de pesca estables y flexibles, así como la consideración de los mecanismos que puedan contribuir a evitar o paliar posibles impactos sociales y regionales. La perspectiva es que la iniciativa de Marruecos puede repetirse en otros escenarios. Como Marruecos, otros países pueden aspirar a aprovechar recursos cercanos para desarrollar una industria propia y acceder a los grandes mercados de los países desarrollados. Aunque esta intención no implica -ni mucho menos- el éxito, puede condicionar en el futuro la presencia española. 2. Otro factor de fuerte impacto en la actividad es la evolución de la tecnología. A los avances ya iniciados desde los 60 en propulsión, congelado y procesado a bordo, hay que añadir los avances en detección y equipamiento para captura del pescado. En general, esto afecta fuertemente al rendimiento empresarial y de forma significativa a los requerimientos en capital humano. El tipo de capacitación que se busca ahora en la empresa pesquera está cambiando tanto a bordo como en tierra. A esto hay que añadir los avances en acuicultura, incluyendo no sólo el mejor control de las variables exógenas (alimentación, enfermedades, control ambiental, etc…) sino el dominio y los avances en tratamiento genético y selección. La experiencia acumulada en los últimos años en los cultivos en granja (especialmente en salmón, pero también en rodaballo, lubina, dorada y otras especies) nos permite observar ahora las grandes posibilidades abiertas en este campo, pero también algunas limitaciones, tanto del lado de la oferta como de la demanda. En el éxito de los cultivos influyen algunos factores como los mencionados arriba, pero también hemos visto como la dimensión empresarial y la adecuación a la demanda son claves importantes (Bjorndal et al, 1999). Creo que este apartado merece una consideración estratégica y una visión a medio y largo plazo con participación de todas las partes implicadas. 3. Como consecuencia de lo citado en los puntos anteriores han cambiado también los mercados pesqueros. En primer lugar las cantidades desembarcadas (la oferta de pescado) han crecido de manera considerable a escala mundial en los últimos decenios. Pero este crecimiento es desigual por áreas y especies. Allí donde el nivel de explotación es mayor encontramos problemas importantes con las poblaciones de peces. Esto ocurre con más frecuencia además para especies muy demandadas como bacalao, merluza, arenque, etc. Por otro lado, aunque la producción estrictamente pesquera ha mostrado ya limitaciones biológicas, los mercados se han visto complementados con la creciente producción que proviene de la acuicultura, lo que en principio debe afectar también a las tendencias en los precios. Finalmente, en los mercados internacionales se perciben algunos cambios de pesos relativos, con mayor presencia de países PVD (sin que olvidemos en esta apreciación el papel de empresas mixtas) o de nuevas áreas pesqueras como Oceanía (Varela et al, 1997). En este contexto de globalización y contando con los importantes avances en telecomunicaciones y transportes, las tendencias en las operaciones comerciales también han cambiado a efectos locales. En concreto, a escala española, como en otros países europeos, parecen concentrarse las operaciones en los centros de mayor peso o en aquellos que han conseguido especializaciones significativas importantes o los que han sido capaces de integrar aspectos productivos, comerciales y transformadores. Este es, por tanto, otro campo para decisiones estratégicas, tanto por parte empresarial como a escala regional o local. 4. Otro campo de interés es la política pesquera europea. Del conjunto de campos de intervención comunitaria vamos a referirnos sólo a la política de recursos, tras de la cual se plantean decisiones estratégicas para los próximos años. Hasta ahora, esta política se ha articulado en torno a los TACs (totales autorizados de cuota), definidos en función de criterios inicialmente biológicos y respetando el principio de estabilidad relativa. Son conocidas las dificultades para acordar cada año los TACs (para ajustar lo biológico y lo socioeconómico) y para controlar su cumplimiento. Posteriormente el sistema ha evolucionado hacia un control del esfuerzo. Pero esta política general deja bastante margen para que los Estados miembros articulen diferentes estrategias en su sector pesquero. Así, algunos países (como Reino Unido y Holanda), han mejorado la dotación de derechos (en licencias y cuotas) de "sus" pescadores con el argumento de incentivar una conducta más conservacionista de los recursos. Pero con esto se han reforzado también las posiciones más nacionalistas (pretendiendo alejar de los recursos cercanos a los pescadores de otros países comunitarios). Esto se concreta sobre todo en propuestas de "regionalización" de las política pesquera, defendiendo que a partir de ahí se puede racionalizar la gestión, al plantear un ámbito más homogéneo y más reducido y por ello más fácil de controlar. Si bien el argumento tiene alguna fuerza, en la práctica -y a la vista de las posturas previamente citadas- estas propuestas pueden esconder barreras a la entrada o discriminaciones en función de la nacionalidad de la empresa pesquera o de los pescadores. Puesto que hay intereses españoles en esta tesitura, será importante para el futuro inmediato tener claros los objetivos y valorar adecuadamente el ámbito de aplicación de los principios generales de la política comunitaria y de los sistemas de regulación (licencias, cuotas, etc…), además de la propia definición de los mismos. Y aunque no entremos ahora en el tema, está en cuestión también la política estructural y los sistemas de ayudas, a la vista de los problemas de sobredimensión persistente de la flota y la carestía de los programas (Hatcher y Robinson, 1999). II. EL PROBLEMA DE LA REGULACION PESQUERA. La gestión de las pesquerías. Perspectiva económica. El cambio de marco y la ampliación de las posibilidades reales de gestión alimentó el interés de la teoría económica sobre la pesca. Simultáneamente se fueron concretando diversas experiencias de gestión: la relación entre la teoría y la práctica es, en este caso, reconocible. Algunas posibilidades teóricas fueron generalmente rechazadas (impuestos) pero otras fueron aplicadas y justificadas con argumentos económicos y no sólo conservacionistas (licencias, cuotas, ITQs, derechos transferibles, etc). La realidad fué orientando la propia investigación económica hacia los problemas más "reales". La aportación más significativa de los economistas pesqueros a la ciencia económica fue el desarrollo de una particular combinación de factores biológicos, institucionales y económicos en los llamados modelos bioeconómicos para explicar la conducta de las agentes implicados (pescadores) y formular soluciones de gestión eficientes en esos escenarios. Desde las primeras aportaciones de Gordon, Scott y Schaefer, las condiciones institucionales, y en particular los regímenes de propiedad, fueron así uno de los ejes del problema. Las características objetivas y subjetivas de los derechos sobre los recursos condicionan la conducta de los pescadores, dentro del campo que permiten las restricciones biológicas, y ello porque definen diferentes situaciones y grados de rivalidad o cooperación en la captura del recurso (o de las rentas de la pesquería si se prefiere) y porque determinan los distintos valores que los pescadores otorgan al recurso a lo largo del tiempo (distintas tasas de descuento del valor futuro del recurso). Por esa misma razón, en este trabajo nos hemos detenido bastante en este aspecto. La teoría conceptualizó dos ideas básicas para formular los problemas, calificadas habitualmente como regímenes de "libre acceso" y "único dueño". La situación de libre acceso caracteriza la ausencia o incapacidad para defender y ejercer derechos exclusivos de acceso y captura. El resultado es la rivalidad extrema entre los múltiples usuarios que conduce a la carrera por pescar (lo más posible en el menor tiempo posible) para asegurar las rentas en un contexto de incertidumbre, y como consecuencia global a la sobreexplotación de las pesquerías. El pescador no tiene incentivos a conservar el recurso porque no tiene ninguna garantía de que sea él quien se va a beneficiar de esa conducta. Esta es la idea que para los economistas pesqueros refleja "el pasado" y "la ineficiencia", y con ella se van a comparar las "nuevas" soluciones. En el otro extremo, la idea o hipótesis opuesta es la correspondiente a la situación de "único dueño", es decir la existencia de plenos derechos sobre el recurso para una persona o un grupo que puede actuar con un criterio único de gestión. Puesto que controla la fuente de renta, el único dueño puede optar por diferentes soluciones económicas (explotar, enajenar en todo o en parte, negociar en fin con sus derechos) pero internalizando en su función de beneficios el valor del recurso (el precio sombra), es decir valorando los peces como fuente de rentas futuras. La teoría supone entonces que si los derechos de propiedad están correctamente definidos los agentes cuidarán el recurso porque redunda en su propio beneficio. Este es el otro punto de comparación y se corresponde con el óptimo paretiano de la teoría económica. Pero en la práctica, encontramos, y se siguen desarrollando todavía, diferentes situaciones institucionales que no se corresponden exactamente con las situaciones extremas definidas arriba, y que no se pueden corregir con facilidad y de inmediato. En estos casos, no hay derechos plenos sobre distintos aspectos, ya sean operativos (extracción) o relacionados con la gestión (incluida la negociación del derecho). Una de las formas típicas en pesca es la de la "propiedad común". Aunque no es necesario pensar sólo en este escenario, su actualidad y generalidad permite ilustrar los problemas que surgen. Se trata ahora de un número limitado de usuarios que tienen derechos colectivos sobre el recurso, en función de su pertenencia a un determinado grupo. Esto implica que se pueden dotar de reglas para la gestión, y por tanto funcionar eficazmente puesto que todo el grupo se beneficiará. No obstante, puede haber rivalidad y comportamientos oportunistas (free-rider) para asegurarse las cuotas o el acceso a los mejores caladeros o especies, etc. Cuando se dan estas situaciones, tanto las reguladores (públicos) como los propios miembros del colectivo, debieran estar interesados en buscar los mecanismos que permitan corregir la situación y buscar las soluciones más eficientes. Puesto que en la práctica encontramos muchas situaciones de este tipo, es especialmente importante en este momento detenerse en esta cuestión. Los sistemas de regulación. Aunque desde la teoría se insistió en la idea de instrumentar mecanismos que supusieran una mayor definición de derechos o que permitiesen internalizar el coste por el uso de un recurso social (vía impuestos sobre todo), la praxis se orientó a los sistemas más fáciles de asumir por los usuarios y al mismo tiempo más intervencionistas (licencias y TACs). Posiblemente, desde los posicionamientos teóricos se tardó en abordar posibilidades nuevas menos "puras" pero más asumibles. Por contra, en la práctica fue la propia experiencia, más que las advertencias de los economistas, la que mostró las limitaciones de los instrumentos tradicionales (licencias, restricciones en inputs, TACs, restricciones en tamaños, o en áreas y tiempos de pesca, etc.). Esta disociación entre teoría y praxis se superó, al menos parcialmente, con el ensayo de nuevos instrumentos como las ITQs, las licencias restrictivas y/o tranferibles y, en general, con mecanismos que suponen derechos de pesca mejor definidos, tanto en cuanto a los sujetos (derechos individualizados o con grupos bien delimitados y cerrados) como en cuanto al contenido económico (transferibilidad, divisibilidad, duración plurianual o indefinida, etc.). Aunque en la teoría el instrumento preferido por excelencia fue el de las ITQs, en la práctica podemos observar como esas ideas o cualidades de los derechos fueron concretadas en diversas combinaciones. Por otro lado, otra parte del problema, el bajo grado de compromiso de los pescadores con las normas reguladoras (escasa legitimación) y las dificultades de información y control (costes de transacción elevados), fueron atacados desde otra perspectiva. En realidad, la teoría convencional fué ajena a estos problemas, pero algunas ideas desde la economía institucional y algunas experiencias particulares, animaron a buscar formas de gestión descentralizada con mayor participación de los usuarios en las decisiones de gestión y control, en general sobre la base de fórmulas de propiedad común. Este conjunto de experiencias (en países como Nueva Zelanda, Australia, Islandia, Noruega, Canadá, en el primer caso, o en el Reino Unido, sobre todo, en descentralización) son las que tenemos ahora delante como principales puntos de referencia, también desde la perspectiva de la teoría económica. En nuestro trabajo hemos concluido en base a estas ideas que la elección del sistema de regulación dependerá de cada pesquería en particular, de acuerdo con sus características biológicas e institucionales y de las ventajas e inconvenientes que presentan los instrumentos que puedan articular los organismos reguladores. Esta elección supondrá una combinación concreta de instrumentos y de roles de los diferentes agentes públicos y privados, de manera que podremos tener una gestión más o menos intervencionista, con un mayor o menor peso de los mecanismos de mercado y con mayor o menor nivel de cooperación entre los diferentes agentes. Así, si el sistema gira sobre la decisión y coerción de las administraciones públicas, debemos entender que ellas asumen la responsabilidad principal en el mantenimiento de los stocks y de la actividad pesquera que disponen, en consecuencia, de los medios necesarios de asesoramiento científico-técnico de control y sanción para estas tareas y que actuarán buscando el equilibrio entre los objetivos trazados y los costes de aceptación social. Con ello conseguirán mayores o menores niveles de eficacia, pero probablemente incurrirán en costes económicos que alejarán los resultados de las soluciones teóricamente más eficientes. Problemas de asignación y de financiamiento públicos serán centrales en esta perspectiva. Si, en cambio, pensamos en un sistema con un mayor peso de los mecanismos de mercado (mercados de derechos o derechos más definidos), parte de las funciones de la administración son sustituidas por el mercado, y la asignación se concretará a través de la tranferibilidad de derechos (licencias y cuotas) y demás posibilidades de mercado. Los pescadores más eficientes estarán en disposición de conseguir derechos de pesca de los menos eficientes que no los utilizan plenamente y que encuentran ventaja en desprenderse de ellos. También será el mercado quien deternine los movimientos de la flota, en desahogo de las finanzas públicas. Pero, estas dos posibilidades no implican necesariamente legitimación social, por lo que se pueden desarrollar incumplimientos y conflictos en las pesquerías. Es en este sentido en el que los sistemas de gestión descentralizada pueden jugar un papel alternativo, pero no excluyente, a los sistemas anteriores. Los propios pescadores o sus organizaciones pueden acordar, aisladamente o conjuntamente con la administración, la implantación de un sistema determinado o combinación determinada de instrumentos y roles, asumiendo también responsabilidades en el control. Esta "autorregulación" puede limitar los efectos de la rivalidad sobre el recurso, favoreciendo las actitudes cooperativas y con ello la internalización del valor del recurso en las decisiones sobre la producción, tanto ex-ante (asumiendo la restricción biológica) como ex-post (corrigiendo instantáneamente los efectos de las capturas propias o de factores exógenos que alteran la biomasa de manera no prevista inicialmente). Las condiciones más o menos maduras en cada caso nos permitirán juzgar si es momento y lugar para ensayar esta vía, en cualquier caso no excluyente con las anteriores. La prelación o combinación de objetivos de conservación, eficiencia u otros de carácter social o regional, nos ayudarán a optar por las diferentes vías o combinaciones. III. LA SITUACION Y LAS PERSPECTIVAS EN GALICIA El sector pesquero gallego está sufriendo importantes transformaciones en la misma línea que el resto de la pesca a escala mundial, en especial desde la implantación (1977) de Zonas Económicas Exclusivas de 200 millas. No obstante, debemos tener presente también a la hora de juzgar esas transformaciones las peculiaridades de partida de la pesca, ligadas a una economía y tradición propias, así como las circunstancias institucionales particulares en este caso, a partir del desarrollo de competencias autonómicas, por un lado, y de la adhesión a la política pesquera común, al hilo de la integración en la Unión Europea, con experiencias también diferenciadas desde el momento de la adhesión. Las flotas gallegas viven también estas tendencias, y por añadidura reciben el impacto de las medidas de otros países, por estar implicada en pesquerías lejanas. Además, por su propia dimensión este impacto es necesariamente importante. Pero a pesar de todo, el proceso de adaptación no implicó retirada. Ya sea por tradición, o -en una perspectiva más económica- por el coste de oportunidad para que capitales y trabajadores buscaran otras vías, la pesca siguió siendo económicamente importante. De cara a la regulación, se pueden distinguir situaciones específicas (Varela et al, 2000). Se trata de combinaciones básicamente distintas en cuanto a responsabilidades de regulación, tipos de competencia y tipo de flota y pesquería. En una clasificación simple, los casos diferenciales son los de recursos lejanos (aguas de terceros países e internacionales), recursos en aguas comunitarias y recursos en aguas próximas (aguas españolas, aguas interiores). Sólo en este último caso la jurisdicción es autonómica. En los demás el regulador es comunitario, un tercer país no comunitario o bien se trata de aguas internacionales. En los recursos lejanos podemos encontrarnos estas dos últimas posibilidades. Si se trata de pesquerías con soberanía de un tercer país, las restricciones para las empresas españolas pueden ser muy fuertes (afectando o pudiendo afectar a decisiones estratégicas en inversiones futuras, capital humano, redes de comercialización, asociaciones empresariales, etc.). Si, en cambio, estamos hablando de aguas internacionales (las decisiones entonces están centralizadas, como hemos visto, en organismos como NAFO o ICCAT), la cuestión central es la definición y reparto de la cuota por países, las estrategias cooperativas o no cooperativas (es decir, buscar escenarios en los que la conservación del recurso sea compartida y respetada, a partir de sistemas de derechos y acuerdos bien definidos, o por el contrario no cooperar) y el papel (por decisiones ajenas o propias) de las banderas de conveniencia (es decir, salirse de la "disciplina" de un estado firmante de acuerdos y de sus propios censos de buques, inscribiéndose bajo otra bandera, pero manteniendo el acceso a los mercados de origen). Aunque la lucha por cuestiones de soberanía aún esta abierta, el grado de incertidumbre es menor, en principio, que en el caso anterior, pero también se puede disminuir si se definen mejor los derechos de pesca. En aguas comunitarias la cuestión de la regulación se plantea en los términos ya descritos. La perspectiva después de varios años transcurridos desde la integración en 1986 (la política pesquera comunitaria en todo caso sólo data propiamente de tres años antes), permite ver que aunque hay restricciones (estabilidad relativa y sistemas regulatorios de control de TACs y esfuerzo) se han producido diferentes estrategias de empresas y países que indican que el margen de maniobra es importante, en el sentido que ya hemos señalado. En todo caso, también aquí, cuando hay problemas de recursos migratorios o transfronterizos hay que considerar el papel de las estrategias cooperativas o no cooperativas y la cuestión de la incertidumbre. La experiencia del desarrollo de un mercado de derechos de pesca para la flota de los 300 en aguas comunitarias, desde 1997, ha introducido unos mecanismos de ajuste nuevos en la pesca española, que han contribuído a la estabilidad del sector afectado y al cambio de mentalidad empresarial. En los recursos cercanos la regulación corresponde a instancias españolas y autonómicas. Aquí, la tradición en cuestiones internacionales está muy presente, los concurrentes son muchos (aunque de pequeña dimensión en general), y el acuerdo y el control son complicados. Cada pesquería tiene su regulación que combina derecho de entrada o inscripción, restricciones en inputs (tipo de arte sobre todo), en outputs (tamaño y a veces cuotas diarias), en tiempo (calendario laboral y normalmente vedas) y en espacio (acceso discriminado por segmentos de flota). No había hasta ahora cultura de instrumentos de mercado en la regulación. Considerar esta posibilidad (derechos plurianuales, individuales y transferibles), ajustar el esfuerzo y trabajar con las posibilidades de co-gestión (más fácil por cercanía pero difícil por el número y diversidad de intereses) pueden ser cuestiones importantes. Lo que hemos dicho con carácter particular o específico, debemos enmarcarlo en los datos y tendencias generales que se observan en la pesca y que hemos sintetizado en estas cuatro cuestiones: tendencia a incrementar inputs y poder de pesca (problema de sobredimensión); tendencia a incrementar las capturas, propiciando el desequilibrio biológico de las poblaciones de peces (problema de sobrepesca); tendencia a desajustes e irregularidades en los mercados (mercados ocultos, mercados protegidos, estacionalidad); problemas de ajuste de las medidas de regulación y control con las percepciones e intereses (definidas normalmente a corto plazo) de los pescadores. Sería necesario considerar también la opinión de los pescadores y reguladores en algunas de las cuestiones centrales que estamos tratando aquí, lo que sin duda es un dato importante para valorar la viabilidad de hipotéticas reformas. En algunos casos (Galicia, sobre todo), esas opiniones se alinean en buena medida con lo que hemos expuesto (López Veiga, 2000). Pero esto es más claro en algunos aspectos y para algunos segmentos. La valoración de los problemas desde la perspectiva de quienes están ligados a la regulación deja ver su insatisfacción con el cumplimiento de las normas y con los resultados de la explotación de las pesquerías. Muchos de los instrumentos mencionados aquí son estudiados actualmente por los reguladores. Probablemente persista una cierta desconfianza en los mecanismos de mercado en línea con lo que ha sido la conducta tradicional de los pescadores respecto a las normas, pero son posibilidades consideradas, sobre todo para algunas pesquerías, donde su desarrollo y control parece más viable. Muy significativa es también la rapidez con que se ha asumido por los propios pescadores el interés que tienen mecanismos como la transferibilidad de los derechos (licencias, cuotas), lo que es muy patente en los gestores de empresas de altura y gran altura, y en cambio menos en representantes de la bajura y en regiones donde estas experiencias son más lejanas. En general, hay predisposición a participar más en las tareas de gestión y control, aunque se asumen dos problemas: la propia dispersión de los pescadores (de sus organizaciones) y la lejanía a los centros de decisión política. Por eso, hay llamadas evidentes a una mayor claridad y unión entre las organizaciones de pescadores (otra cuestión es determinar la vía más adecuada), y a un mayor papel de la administración que se siente como más cercana, autonómica o estatal. Los aspectos que han arrastrado mayor consenso nos pueden dar la pista también de por donde pueden ir las reformas, o cuales son los más viables. En este sentido, se podría trabajar con la idea de sistemas de licencias con transferibilidad, restricciones en determinados inputs y control del esfuerzo, y con sistemas de cuotas que fuesen transferibles. En ambos en un escenario plurianual o incluso con carácter permanente, aunque esto es más dudoso. Paralelamente, la participación en el diseño de los sistemas de control puede ser importante. Los incentivos a cumplir o desincentivos a infringir pueden ser diversos, pero sobre todo basados en sanciones adecuadas e inspecciones discriminadas. Será interesante hacer un seguimiento de estas percepciones a lo largo del tiempo, y a medida que se vayan implantando novedades en la regulación, pero en este momento las perspectivas desde estas percepciones parecen favorables para ensayar estos cambios que pueden tener importante transcendencia. IV. ALGUNAS RECOMENDACIONES ECONÓMICAS Como resultado de lo que hemos visto podemos presentar una serie de recomendaciones para la gestión de las pesquerías en que están afectadas flotas gallegas. Estas recomendaciones realizadas desde una perspectiva gallega, deben ser tomadas como puntos generales de reflexión y posible acción, que necesariamente se deberían concretar en función de datos más precisos de reguladores y pescadores. Son estas: 1. Cada pesquería presenta, a efectos de la gestión, una combinación particular de factores o condiciones naturales, institucionales y económicas. La gestión debe plantearse en función de esa combinación y por tanto debe diversificar instrumentos y sistemas de regulación en adecuación a cada caso. Si hay algún planteamiento general, debe ser suficientemente flexible para permitir esta posibilidad. 2. En la gestión de pesquerías en aguas distantes (incluyendo Marruecos) es una cuestión decisiva reducir la incertidumbre, a partir de varias estrategias: generando contratos para acceso a recursos o bien empresas de capital mixto que supongan la estabilidad suficiente para incentivar la inversión y fomentar las actitudes conservacionistas; promocionando acuerdos institucionales de ámbito internacional, sobre la base de una mejor definición de derechos de pesca (en función de presencia histórica, sobre todo); eliminación de "free-riders" como los que se amparan bajo banderas de conveniencia. La flota española debiera desear la anticipación de los acuerdos en este sentido. En calidad de pionera en muchos caladeros internacionales podría ser defendido su derecho a la presencia futura. Cuanto más pronto se emitan señales claras en este escenario antes desaparecerán las tendencias a la sobrepesca y a la sobredimensión de la flota que se han mantenido en los últimos años. Las actitudes cooperativas serían más factibles y las soluciones globales más eficientes. 3. En aguas comunitarias debería anteponerse el criterio de la rentabilidad global de las pesquerías. Para el 2002 ya se habrán cumplido todos los períodos de transición y es el momento de replantearse la estabilidad relativa, reconsiderando los impactos regionales y valorando adecuadamente los criterios de eficiencia. No es tarea fácil remover la estabilidad relativa, y probablemente su consideración sea un punto de partida necesario en cualquier escenario de cambio. Y no podemos olvidar además otras posturas e intereses bastante diferentes de los españoles que dificultarán cambios en esa dirección. Pero lo importante es buscar estrategias que abran el camino. 4. En aguas comunitarias, españolas y gallegas, concretando más el punto anterior, se pueden diseñar sistemas de licencias, cuotas de especies y cuotas de esfuerzo transferibles. Si estos instrumentos muestran su eficacia en un contexto adecuado (y en muchas pesquerías europeas hay estabilidad suficiente), tenemos ahora además el dato adicional del desarrollo de una cultura empresarial sobre esto. Además de las experiencias particulares ya citadas de algunos países, las compras de empresas, el fenómeno de los quota-hoppers o los intercambios de cuota entre Estados, muestran ese recurso al mercado en las posibilidades que existen, más allá de la bandera de los buques. 5. En particular, en pesquerías de altura y gran altura, dentro y fuera de aguas comunitarias, podría extenderse la experiencia de mercados de derechos de la flota de los 300. La introducción de cuotas individuales o de días de pesca o licencia transferibles, contribuyen a dejar en manos de los agentes privados los ajustes entre flota y recursos, en función de su propia eficiencia. 6. Tanto las dificultades de implantación de estos sistemas como los primeros impactos de la introducción de estos mecanismos de mercado, pueden ser mitigados por una mayor participación de los pescadores afectados en el proceso inicial y en la gestión posterior. Puesto que suyo es el protagonismo del ajuste futuro, anticipar sus presencia para fijar protecciones como las mencionadas anteriormente, puede contribuir a facilitar esos pasos. 7. Es importante también integrar la política de recursos con la política de estructuras. La disminución de la financiación pública debe ir en paralelo a la concesión de derechos privados a los pescadores. Si ahora pueden tener más estabilidad, menos incertidumbre y, presumiblemente, más rentabilidad, debe ser la eficiencia privada el criterio que guíe las futuras inversiones. En este sentido, la administración tendría que preocuparse más de garantizar los derechos de pesca que de subvencionar los buques, sobre todo si se mantiene la sobredimensión de la flota. También se deben integrar más las políticas de recursos y de mercados. La descentralización de la gestión y la existencia de instrumentos de mercado en los derechos de pesca permitiría aunar esos objetivos en las decisiones empresariales. Los pescadores podrían planificar su campaña pesquera en función de criterios conjuntos de demanda y conservación. Incluso en este apartado las decisiones de cooperación entre pescadores parecen viables. 8. En acuicultura, además del aporte de los cultivos más tradicionales (marisqueo, mejillón a flote), que en todo caso son susceptibles de mejoras en la gestión, lo novedoso es el auge del cultivo en granja (en España sobre todo rodaballo, lubina y dorada, en diferentes zonas). Hay aquí dos cuestiones importantes: conseguir el dominio de la tecnología adecuada (las empresas españolas son bastante dependientes) y fomentar la adecuación empresarial en dimensión y gestión. Esto será muy importante cuando se asienten los mercados, en razón de lo que decimos en el punto siguiente. 9. Debemos estar muy atentos a las tendencias en los mercados. Grandes transformadores y distribuidores están llamados a ser protagonistas en un contexto globalizado. La dimensión y la integración empresarial pasan a ser entonces un dato importante. Y no obstante, se parte de un contexto de bastante atomización en pesca y acuicultura y con altas dosis de protección. También hay que estar atentos a los cambios en la demanda. Los productos del mar admiten muchas presentaciones y los consumidores están demostrando ser sensibles a los nuevos productos. Esto también tiende a reforzar el papel de transformadores y distribuidores y marca la importancia ya mencionada de los complejos empresariales y de la aproximación a los grandes centros de consumo. 10. Desde el punto de vista regional es muy importante conservar un tejido empresarial y económico fuerte en las distintas actividades relacionadas con la pesca. Aunque esta cuestión ha sido tratada aquí sólo de paso, el mantener centros de decisión en todos los órdenes: extractivo, comercializador y transformador, es un factor de solidez para el futuro. En este sentido, es importante conocer cual es el valor presente y futuro que una comunidad (Galicia, por ejemplo) otorga a la pesca en función de su realidad socioeconómica, sus costes de oportunidad y sus expectativas. En gran parte, pero no sólo por ello, esa valoración dependerá de los pescadores y sus asociaciones. La comunidad con esa información, trasladará a un escenario más amplio su valoración. La administración deberá tener esto presente para decidir sobre las formas y el sentido de su intervención en el sector.